摘要：浙江省湖州市德清县以城乡风貌整治提升为总抓手，统筹推进美丽县城、美丽城镇、美丽乡村建设，构建起“两个综合性城市风貌样板区+五个示范创建区”相互衔接、功能互补的城乡建设整体框架，按照“县乡一体、条抓块统”改革要求，基于“基层治理四平台”构建由县、镇、村、格四级组成的矛调指挥中心架构，以县级中心为中枢、镇街中心为组团、村社网格为根基，打造形成县乡之间上情下达、下情上传更加高效协同的基层治理体系，形成了以点带面、串珠成链、处处联动的抱团式发展格局。

关键词：城乡融合；新型城镇化体制机制；抱团式发展

一、背景情况

浙江省湖州市所辖的德清县，取名于“人有德行，如水至清”。德清县位于长三角腹地、浙江省北部，总面积936平方公里，辖8镇5街道，截至2023年底，总户数13.66万户，户籍人口44.2万人，其中城镇人口17.7万人。德清山水毓秀、人文荟萃、物华天宝，是全国首批沿海对外开放县，境内有莫干山、下渚湖、新市古镇等风景名胜。德清交通便利，通信发达，商品流通快捷，宣（宣城）杭（杭州）铁路、104国道、杭（杭州）宁（南京）高速公路穿境而过，南北连接苏南和杭（杭州）宁（宁波）绍（绍兴）经济区，具有得天独厚的经济地理位置，是杭州都市区的重要节点县，距杭州市中心仅半小时车程。

改革开放以来，德清经济和社会各项事业发展迅速。德清县先后进入全国农村经济综合实力百强县、全国生态示范县、全国科技工作先进县、全国体育先进县、浙江省科技进步先进县、浙江省首批小康县、浙江省首批信息化试点县、浙江省教育强县行列，并被省委、省政府规划为全省首批基本实现现代化县（市）之一。近年来，随着经济的繁荣，全县教育、卫生、文化、社会保障等事业全面发展，人民生活水平进一步提高，全县城镇化进程逐步加快，德清从改革创新出发，以践行“无差别城乡”为落脚，走出了新型城镇化的新路子。

二、主要做法

（一）以改革做深“激活”文章，探索形成城与乡要素高效对流的新路径

聚焦“无差别城乡”城乡要素配置市场化改革，以新时代乡村集成改革为源动力，不断破除城乡要素高效对流的制度障碍，推动乡村富余的生态产品、土地指标“进城入市”，人才、技术等资源要素“上山下乡”，全面激发乡村生机活力。在挖掘乡村优质要素方面，德清坚持“生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力”的理念，把保护利用好山水资源放在首位，以GEP核算应用为抓手，强化对山水林田湖草的全方位、全过程管控，确保实现生态效益、经济效益最大化。同时，德清以湖州“五谷丰登”计划为载体，加快打造莫干论剑谷，撬动更多高端产业、创新流量在美丽山谷中集聚迸发，之江实验室莫干山基地、浙江省数字乡村研究院等一批科技人才项目，水木莫干山都市农业综合体等一批高端产业项目落地莫干山、下渚湖区块。在盘活乡村闲置要素方面，德清把盘活土地资源作为城乡要素配置市场化改革的关键核心，通过农村集体经营性建设用地入市、坡地村镇等一批农村土地制度改革，最大限度解决了农村产业发展用地需求，推动形成了以“洋家乐”为代表的民宿经济蓬勃发展，并结合湖州首创的“两山银行”建设，探索宅基地招商新模式，在乡村植入新业态、催生新变化。在引流乡村紧缺要素方面，德清以打造低成本创业之城为目标，在乡村全面实施“两进两回”行动（科技进乡村、资金进乡村、青年回乡村、乡贤回乡村），重点聚焦“钱从哪里来”“人从哪里来”两大难题，以改革破除城乡要素制约，鼓励支持企业发挥自身优势，为乡村振兴提供多层次、广覆盖、可持续的资本投入支持；通过大力实施“乡村创客培育”工程，吸引青年创客流入乡村，推动优质项目、青年人才持续从“城”导流到“乡”。

（二）以改革做深“同频”文章，探索形成城与乡发展高度均衡的新路径

聚焦以人的“三感”（获得感、幸福感、安全感）为核心的“无差别城乡”，把城市和乡村作为一个整体统筹谋划的要求，大力推进城乡风貌规划、产业布局、公共服务一体化发展，加快推动城乡融合共促。在城乡建设一体规划方面，德清以城乡风貌整治提升为总抓手，统筹推进美丽县城、美丽城镇、美丽乡村建设，构建起“两个综合性城市风貌样板区+五个示范创建区”相互衔接、功能互补的城乡建设整体框架，形成了以点带面、串珠成链、处处联动的抱团式发展格局。特别是以“城市大脑+未来社区+未来乡村”为核心场景，重点推进前溪社区、地信小镇等10个高品质城镇未来社区和五四村、仙潭村等14个高品质乡村新社区建设，推动实现城乡建设和治理服务共同提升。在城乡产业一体布局方面，德清按照城乡产业之间“互相补充、互相支撑”的原则，推动三大产业在城乡之间广泛的融合，构建起城乡优势互补的一体化产业发展格局。特别是以新一轮国土空间规划编制为契机，以开展全域土地综合整治为抓手，全面开展农用地、建设用地整理，不断优化城乡工农业合理布局。在公共服务一体均衡方面，德清以“人的‘三感’无差别”为核心，从广度、效率、质感三个维度，推动形成了城乡公共服务优质均衡的品质生活新形态。聚焦“在广度上实现更加公平”，率先试点建设“浙里智惠·基本公共服务”重大应用，提供11大类95小项服务事项，让城乡居民享受无差别的公共服务政策；聚焦“在效率上实现更加高效”，依托数字化应用，推动线上线下整体联动、协同高效，一批民生关心的小事实现“智办”“秒办”；聚焦“在质感上实现更加优质”，打造覆盖城乡的“互联网+教育”共同体、“老年人‘两慢病’全周期健康管理”应用，推动城乡优质教学、医疗、老年服务等资源共享，有效提升了城乡生活品质。

（三）以改革做深“智治”文章，探索形成城与乡治理互促融合的新路径

聚焦“无差别城乡”城乡治理现代化改革，坚持以数字化改革为牵引，对治理组织、治理技术、治理方式进行系统性迭代升级，推动城镇村互相取长补短，共同提升治理效能。在推动主体联动的治理组织变革方面，德清按照“县乡一体、条抓块统”改革要求，基于“基层治理四平台”构建由县、镇、村、格四级组成的矛调指挥中心架构，以县级中心为中枢、镇街中心为组团、村社网格为根基，打造形成县乡之间上情下达、下情上传更加高效协同的基层治理体系，全面激活基层群防群治活力，合力打造社会治理共同体。在推动数字孪生的治理技术变革方面，德清依托一体化智能化公共数据平台、空间治理数字化平台支撑作用以及地理信息产业先发优势，归集了乡村治理13亿条数据资源，首创打造“数字乡村一张图”，构建起物理世界、虚拟世界一一对应、相互映射、协同交互的数字孪生乡村，实现农村地下管网隐患排查监管、自然灾害监测预警防控、城乡国土空间规划模拟等“一网通管”。在推动四治融合的治理方式变革方面，德清充分发挥数字技术无缝连接、广泛渗透天然优势，以智治为中线串联自治、法治、德治，以数字赋能推动乡村治理从“零碎化走向集成化、成熟化”，助推实现治理效能最大化。特别是德清利用“人有德行、如水至清”新华社民族品牌工程、全国文明城市等“德文化”外延力量，以数字技术加持量化、显化道德文化价值，同步建立信用评价体系、诚信激励政策，让无形的道德成为群众看得见、摸得着、感受得到的有形价值。创新推出的“讲道德·更受益”信贷工程，真正实现“道德作抵押、文明作担保”。

三、经验启示

（一）以县域为载体，优化城乡资源配置

县域是城与乡的结合点，是经济社会发展的基本单元，是连接城市、服务乡村的天然载体，具有城乡联系紧密、地域范围适中、文化同质性强等特点。推进城乡融合发展，要坚持以县域为载体，加大县、乡、村公共服务资源投入和统筹配置力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进城乡资源要素优化配置，实现县、乡、村功能衔接互补的发展格局。

（二）以创新为驱动，加快城乡体制改革

中国城乡差距的特点和现阶段表现说明，破除城乡二元结构体制和城市偏向性的制度体系是解决城乡问题的关键。要坚持创新驱动，通过体制机制改革破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进城乡在规划布局、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。

（三）以协同为目标，推动城乡一体发展

规划是推进城乡融合发展的“龙头”。推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴协同发展，必须规划先行，要坚持县域城乡一体设计、多规合一、功能互补，统筹县域空间布局，以工促农、以城带乡，构建多中心带动、多层级联动、多节点互动的新型城镇化格局，保障城乡基本公共服务均等化。